Lika-Liku Penyempitan Terminologi Piutang Negara: dari UU PUPN hingga RUU Pengurusan Piutang Negara dan Piutang Daerah

diunduh dari http://baltyra.com
diunduh dari http://baltyra.com

Pemerintah (dalam hal ini Kementerian Keuangan Cq. Direktorat Jenderal Kekayaan Negara) tengah cukup intens membahas Rancangan Undang-Undang Pengurusan Piutang Negara dan Piutang Daerah bersama dengan DPR. Kabarnya, RUU dimaksud tengah masuk dalam program legislasi pada tahun 2012 ini.

RUU Pengurusan Piutang Negara dan Piutang Daerah disusun untuk memenuhi kebutuhan pengaturan guna menyesuaikan perkembangan paradigma hukum yang muncul dalam praktik. Sebelumnya, sejak tahun 1960, dengan berlakunya Undang-Undang Nomor 49/Prp/1960 tentang Pantya Urusan Piutang Negara (selanjutnya disebut dengan UU PUPN), baik itu piutang negara maupun piutang daerah disebut dalam satu nama: piutang negara.

Piutang negara, dalam UU PUPN tidak hanya mencakup piutang negara (dalam hal ini berarti piutang pemerintah pusat) dan piutang daerah, melainkan juga piutang badan-badan yang secara langsung maupun tidak langsung dikuasai oleh negara, yakni termasuk di dalamnya adalah piutang-piutang Badan Usaha Milik Negara (BUMN) serta Bada Usaha Milik Daerah (BUMD).

Sebagaimana tersurat dalam pasal 8 UU PUPN tersebut, piutang negara didefinisikan sebagai berikut:

Yang dimaksud dengan piutang Negara atau hutang kepada Negara oleh Peraturan ini, ialah jumlah uang yang wajib dibayar kepada Negara atau Badan-Badan yang baik secara langsung atau tidak langsung dikuasai oleh Negara berdasarkan suatu Peraturan, perjanjian atau sebab apapun.

Lema “negara” dalam rumusan pasal tersebut adalah meliputi pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Sementara itu, badan-badan yang secara langsung maupun tidak langsung dikuasai negara antara lain meliputi BUMN, BUMD, serta badan-badan lain yang dikuasai negara baik secara langsung maupun tidak langsung.

Pasca pulih dari krisis ekonomi dan moneter tahun 1997/1998, sepanjang tahun 2003-2004, dikeluarkan paket undang-undang mengenai keuangan negara. Sebelumnya, keuangan negara diatur dalam undang-undang warisan kolonial, yakni Undang-Undang Perbendaharaan Indonesia/Indische Comptabiliteitswet (ICW) (Staatsblad Tahun 1925 Nomor 448) sebagaimana telah beberapa kali diubah, terakhir dengan Undang-undang Nomor 9 Tahun 1968.

Di samping itu, pada sektor BUMN, lahir pula undang-undang mengenai BUMN yang menggantikan undang-undang mengenai perusahaan negara yang juga dianggap sudah tidak sesuai lagi dengan perkembangan zaman. Paket undang-undang mengenai keuangan negara dan BUMN itu lah yang melatarbelakangi terjadinya perkembangan (atau dalam arti sebenarnya justru penyempitan) terminologi piutang negara. Tulisan ini mencoba untuk melihat berbagai peraturan perundang-undangan yang terkait dengan piutang negara dan bagaimana pengaruhnya terhadap perkembangan terminologi piutang negara itu. Analisis dilakukan terhadap UU PUPN hingga RUU Pengurusan Piutang Negara dan Piutang Daerah.

1.    Undang-Undang Nomor 49/Prp/Tahun 1960 tentang Panitya Urusan Piutang Negara

Undang-Undang Nomor 49/Prp/Tahun 1960 jelas mengamanatkan bahwa piutang negara antara lain meliputi piutang pemerintah pusat, pemerintah daerah, dan badan-badan negara atau daerah. Berdasarkan UU tersebut, setiap piutang negara yang mengalami gagal bayar (macet) harus diserahkan kepada Panitya Urusan Piutang Negara (PUPN). PUPN sendiri merupakan lembaga interdepartemen yang bersifat setengah majelis. PUPN mempunyai kewenangan parate eksekusi, yakni berwenang membuat keputusan-keputusan yang bersifat mengikat dan memiliki kekuatan eksekutorial tanpa melalui pemeriksaan pengadilan. Keputusan PUPN sama kuatnya dengan keputusan pengadilan.

2.    Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara

Pengertian keuangan negara sebagaimana tersurat dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 adalah segala hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun barang yang dapat dijadikan milik negara berubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut. Selanjutnya, dalam pasal 2 undang-undang tersebut dijabarkan lebih lanjut bahwa keuangan negara meliputi:

a.    hak negara untuk memungut pajak, mengeluarkan dan mengedarkan uang, dan melakukan pinjaman;

b.    kewajiban negara untuk menyelenggarakan tugas layanan umum pemerintahan negara dan membayar tagihan pihak ketiga;

c.    Penerimaan Negara;

d.    Pengeluaran Negara;

e.    Penerimaan Daerah;

f.     Pengeluaran Daerah

g.    kekayaan negara/kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara/perusahaan daerah;

h.    kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh pemerintah dalam rangka penyelenggaraan tugas pemerintahan dan/atau kepentingan umum;

i.    kekayaan pihak lain yang diperoleh dengan menggunakan fasilitas yang diberikan pemerintah.

Menilik pada pasal butir g sebagaimana yang tertulis miring di atas, dapat ditafsirkan bahwa kekayaan BUMN juga termasuk ranah dari keuangan negara. Dengan demikian, dapat disimpulkan bahwa Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 menyatakan (secara tidak langsung) bahwa piutang BUMN adalah termasuk piutang negara.

3.    Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara jo. Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas

Pada pasal 1 angka 1 Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003, disebutkan sebagai berikut:

Badan Usaha Milik Negara, yang selanjutnya disebut BUMN, adalah badan usaha yang seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki oleh negara melalui penyertaan secara langsung yang berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan.

Selanjutnya, pada Pasal 4 ayat (1) :

Modal BUMN merupakan dan berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan.

Dalam penjelasan atas pasal 4 ayat (1) tersebut, disebutkan bahwa yang dimaksud dengan dipisahkan adalah pemisahan kekayaan negara dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara untuk dijadikan penyertaan modal negara pada BUMN untuk selanjutnya pembinaan dan pengelolaannya tidak lagi didasarkan pada sistem Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, namun pembinaan dan pengelolaannya didasarkan pada prinsip-prinsip perusahaan yang sehat.

Frase “pembinaan dan pengelolaannya didasarkan pada prinsip-prinsip perusahaan yang sehat” berimplikasi bahwa pembinaan dan pengelolaan BUMN tunduk pada undang-undang yang mengatur mengenai Perseroan Terbatas, yang pada waktu itu masih berlaku adalah Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1995 sebelum kemudian diganti dengan Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007.

Dengan demikian, oleh karena pembinaan dan pengelolaan BUMN tidak lagi didasarkan pada mekanisme APBN melainkan didasarkan pada prinsip-prinsip perusahaan yang sehat, dengan sendirinya piutang BUMN pun lepas dari sistem APBN. Implikasinya, piutang BUMN tidak dapat lagi disebut sebagai piutang negara sehingga tidak perlu lagi diurus oleh PUPN.

Yang cukup mengherankan, Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 dan Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003, diundangkan dalam selisih hitungan bulan saja. UU Keuangan Negara diundangkan pada tanggal 5 April 2003, sementara UU BUMN diundangkan pada 19 Juni 2003.  Dalam selisih 2,5 bulan itu, dua buah undang-undang itu ternyata memuat rumusan pengaturan yang berbeda. UU Keuangan Negara menyatakan bahwa piutang BUMN termasuk dalam piutang negara, sementara UU BUMN menyatakan sebaliknya. Namun begitu, sesuai dengan asas berlakunya undang-undang yang menyatakan bahwa undang-undang yang lebih baru mengalahkan undang-undang yang lebih lama (Lex posteriori derogat legi priori), maka UU BUMN bisa menyampingkan UU Keuangan Negara.

Dengan asas yang lain, bahwa undang-undang yang lebih khusus menyampingkan undang-undang yang lebih umum (Lex Specialis derogat legi genaralis), maka jika UU BUMN dianggap lebih khusus, maka secara otomatis UU ini menyisihkan UU Keuangan Negara dan UU PUPN. Pertanyaannya, benarkah UU BUMN lebih khusus daripada UU Keuangan Negara atau UU PUPN? Ini tentu bisa diperdebatkan kembali. Objek mana yang akan dianggap khusus, apakah itu piutang negara atau BUMN itu sendiri? Jika lema yang dianggap lebih khusus adalah piutang negara, maka UU PUPN lah justru yang lebih khusus, mengingat disana dengan jelas dan spesifik mengatur mengenai piutang negara. Sebaliknya, jika lema BUMN yang dianggap lebih khusus, maka UU BUMN itu dianggap lebih khusus daripada UU PUPN.

4.    Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara

Dalam undang-undang perbendaharaan negara ini lah terdapat definisi secara langsung, jelas, dan tegas mengenai piutang negara dan piutang daerah. Dengan mencermati definisi tersebut, maka menjadi jelas bagaimana batasan serta cakupan piutang negara dan piutang negara tersebut.

Pasal 1 angka 6: Piutang Negara adalah jumlah uang yang wajib dibayar kepada Pemerintah Pusat dan/atau hak Pemerintah Pusat yang dapat dinilai dengan uang sebagai akibat perjanjian atau akibat lainnya berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku atau akibat lainnya yang sah.

Pasal 1 angka 7: Piutang Daerah adalah jumlah uang yang wajib dibayar kepada Pemerintah Daerah dan/atau hak Pemerintah Daerah yang dapat dinilai dengan uang sebagai akibat perjanjian atau akibat lainnya berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku atau akibat lainnya yang sah.

Adanya definisi ini jelas me-replace definisi piutang negara sebagaimana tersebut dalam UU PUPN.  Asas hukum yang digunakan adalah sebagaimana juga asas hukum pada UU BUMN, yakni UU yang lebih baru menyampingkan UU yang lebih lama.

5.    Fatwa Mahkamah Agung RI Nomor: WKMA/Yud/20/VIII/2006

Atas dasar pertimbangan beberapa undang-undang di atas, Mahkamah Agung menerbitkan fatwa mengenai piutang negara nomor:WKMA/Yud/20/VIII/2006 tanggal 16 Agustus 2006. Poin 1 sampai dengan 5 fatwa tersebut memuat klausul pertimbangan undang-undang sebagaimana yang dijelaskan di atas, sementara pada poin 6 fatwa tersebut disebutkan sebagai berikut:

Bahwa berdasarkan pertimbangan di atas, dapat  dilakukan perubahan seperlunya atas Peraturan Pemerintah Nomor 14 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penghapusan Piutang Negara/Daerah.

Pertanyaannya sekarang adalah, “mengapa Peraturan Pemerintah yang mengatur tentang tata cara penghapusan piutang negara/daerah yang akan diubah, bukan UU mengenai PUPN yang jelas mengatur mengenai pengurusan piutang negara?”

Menjawab pertanyaan ini tentu tidak bisa dilepaskan dari motivasi apa yang mendorong sehingga fatwa tersebut diterbitkan. Fatwa tersebut dimintakan oleh Menteri Keuangan pada waktu itu bukan untuk meluruskan perkembangan definisi piutang negara dalam undang-undang, melainkan justru lebih sempit dari itu. Motivasi permintaan fatwa, jika dilihat dari Peraturan Pemerintah yang ingin diubahnya, adalah terkait dengan mekanisme penghapusan piutang negara/daerah yang berasal dari BUMN/BUMD, bukan mengenai terminologi piutang negara/daerah secara umum.

6.    Peraturan Pemerintah Nomor 33 Tahun 2006: Pasal I dan II serta implikasinya

Peraturan Pemerintah Nomor 33 Tahun 2006 terbit pasca dikeluarkannya fatwa MA di atas. Maksud dari Peraturan Pemerintah tersebut adalah untuk mengubah ketentuan pasal 19 dan 20 Peraturan Pemerintah Nomor 14 Tahun 2005. Sebelumnya, dalam Peraturan Pemerintah Nomor 14 Tahun 2005, pasal 19 dan 20 berbunyi sebagai berikut:

Pasal 19: Penghapusan  Secara  Bersyarat  dan  Penghapusan  Secara Mutlak  atas  piutang  Perusahaan  Negara/Daerah  dilakukan  sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Pasal 20: Tata cara Penghapusan Secara Bersyarat dan Penghapusan Secara Mutlak  atas  piutang  Perusahaan  Negara/Daerah  yang pengurusan  piutangnya  diserahkan  kepada  PUPN,  diatur  lebih lanjut dengan Peraturan Menteri Keuangan.

Dengan berlakunya Peraturan Pemerintah Nomor 33 Tahun 2006, maka sebagaimana dinyatakan dalam pasal I Peraturan Pemerintah tersebut bahwa kedua pasal di atas dinyatakan tidak lagi berlaku. Namun tidak hanya berhenti disitu, terdapat pengaturan lain sebagaimana diatur dalam pasal II sebagai berikut:

1.    Pada saat Peraturan Pemerintah ini mulai berlaku:

a.    Pengurusan Piutang Perusahaan Negara/Daerah untuk selanjutnya dilakukan sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku di bidang Perseroan Terbatas dan Badan Usaha Milik Negara beserta peraturan pelaksanaannya.

b.    Pengurusan Piutang Perusahaan Negara/Daerah yang telah diserahkan kepada Panitia Urusan Piutang Negara c.q. Direktorat Jenderal Piutang dan Lelang Negara dan usul penghapusan Piutang Perusahaan Negara/Daerah yang telah diajukan kepada Menteri Keuangan melalui Direktur Jenderal Piutang dan Lelang Negara tetap dilaksanakan berdasarkan Undang-Undang Nomor 49 Prp Tahun 1960 tentang Panitia Urusan Piutang Negara dan Peraturan Pemerintah Nomor 14 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penghapusan Piutang Negara/Daerah beserta peraturan pelaksanaannya.

2.    Peraturan Pemerintah ini mulai berlaku pada tanggal diundangkan.

Rumusan pasal II itu lah yang berpengaruh sangat besar dalam praktik pengurusan piutang negara. Secara eksplisit rumusan pasal tersebut dapat ditafsirkan bahwa piutang macet milik perusahaan negara/daerah tidak lagi dikelola oleh PUPN sebagaimana diatur dalam UU Nomor 49/Prp/ Tahun 1960, melainkan dilakukan berdasarkan mekanisme korporasi pada umumnya.

Benar saja, sebagai tindak lanjut atas PP tersebut, Menteri Keuangan segera mengeluarkan Peraturan Menteri Keuangan (PMK) Nomor 87 Tahun 2006 tentang Pengurusan Piutang Perusahaan Negara/Daerah untuk mencabut Peraturan Menteri Keuangan Nomor 31 Tahun 2005 sebagaimana terakhir diubah dengan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 112 Tahun 2005. Selanjutnya, Direktur Jenderal Kekayaan Negara menindaklanjutinya dengan menerbitkan Surat Edaran Nomor 1/KN/2006. Paket Peraturan Pemerintah, Peraturan Menteri Keuangan, dan Surat Edaran itu lah yang menjadi tonggak tidak lagi diurusnya piutang macet yang berasal dari piutang BUMN/BUMD oleh Panitya Urusan Piutang Negara (PUPN).

Lahirnya Peraturan Pemerintah Nomor 33 Tahun 2006 beserta peraturan pelaksanaannya itu, secara otomatis mengubah paradigma piutang negara dimana sebelumnya piutang BUMN termasuk dalam ranah piutang negara, kemudian dinyatakan sebagai bukan piutang negara melainkan hanya piutang BUMN.

Masih bisa diperdebatkan memang ketika suatu Peraturan Pemerintah, Peraturan Menteri Keuangan, dan Surat Edaran  mengangkangi kekuatan sebuah undang-undang. Secara hierarki peraturan perundang-undangan tentu itu tidak tepat karena bagaimanapun UU PUPN masih berlaku dan sama sekali tidak ada perubahan terhadapnya.

UU PUPN jelas mengamanatkan bahwa BUMN/BUMD yang memiliki piutang macet harus menyerahkan pengurusan atas piutang tersebut kepada PUPN. Pasca diundangkannya PP Nomor 33 Tahun 2006 itu, PUPN tidak lagi menerima pengurusan piutang macet dari BUMN. Pertanyaannya, dengan berlakunya sebuah PP, bagaimana bisa kekuatan UU itu melemah begitu saja? Bagaimana bisa sebuah PP mengalahkan UU?

Paradigma hukum memang seringkali berubah. Untuk itu, pengaturan hukum harus sebisa mungkin adaptif dengan perubahan paradigma hukum tersebut sehingga kemungkinan terjadinya kekosongan, dualisme, atau tumpang tindih pengaturan atas satu lema yang sama dapat dihindarkan.

Atas dasar itu lah, kemudian pemerintah berinisiatif untuk menyusun rancangan Undang-Undang Piutang Negara dan Piutang Daerah yang baru. Dengan adanya undang-undang yang baru nanti diharapkan kepastian hukum dalam pengurusan piutang negara lebih dapat dirasakan.

7. RUU Pengurusan Piutang Negara dan Daerah

Definisi piutang negara yang dianut oleh RUU Pengurusan Piutang Negara dan Piutang Daerah adalah sebagaimana perkembangan paradigma terakhir terkait lingkup piutang negara.

Definisi piutang negara menurut RUU tersebut dapat dilihat pada pasal 1 angka 1 sebagai berikut:

Piutang Negara adalah jumlah uang yang wajib dibayar kepada Pemerintah Pusat dan/atau hak Pemerintah Pusat yang dapat dinilai dengan uang sebagai akibat perjanjian, akibat lainnya berdasarkan peraturan perundang-undangan, atau akibat lainnya yang sah.

Definisi di atas adalah serupa dengan definisi sebagaimana tersurat dalam pasal 1 angka 6 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.

Sementara dalam pasal 1 angka 2, piutang daerah didefinisikan sebagai berikut:

Piutang Daerah adalah jumlah uang yang wajib dibayar kepada Pemerintah Daerah dan/atau hak Pemerintah Daerah yang dapat dinilai dengan uang sebagai akibat perjanjian, akibat lainnya berdasarkan peraturan perundang-undangan, atau akibat lainnya yang sah.

Definisi di atas serupa dengan definisi sebagaimana tersurat dalam pasal 1 angka 7 Undang-Undang Perbendaharaan Negara.

Kesimpulannya, ruang lingkup piutang negara telah bergeser menyempit dari yang semula meliputi piutang pemerintah pusat, pemerintah daerah, dan piutang badan-badan yang dikuasai negara/daerah secara langsung maupun tidak langsung (BUMN dan BUMD), menjadi hanya piutang pemerintah pusat. Piutang pemerintah daerah tetap disebut sebagai piutang daerah. Namun begitu, baik itu piutang pemerintah pusat maupun pemerintah daerah tetap dikelola oleh PUPN (atau oleh Pejabat Pengurusan Piutang sesuai RUU Pengurusan Piutang Negara dan Piutang Daerah jika nanti diundangkan). Sementara piutang BUMN/BUMD dikelola sendiri oleh BUMN/BUMD tersebut.

***

Sumber:

1. Undang-Undang Nomor 49/Prp/1960 tentang Panitya Urusan Piutang Negara;

2. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara;

3. Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara;

4. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara;

5. Peraturan Pemerintah Nomor 14 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penghapusan Piutang Negara/Daerah sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Pemerintah Nomor 33 Tahun 2006;

6. Fatwa Mahkamah Agung RI Nomor: WKMA/Yud/20/VIII/2006;

7. Rancangan Undang-Undang tentang Pengurusan Piutang Negara dan Piutang Daerah (http://www.dpr.go.id/uu/delbills/RUU_RUU_TENTANG_PENGURUSAN_PIUTANG_NEGARA_DAN_PIUTANG_DAERAH.pdf)

3 thoughts on “Lika-Liku Penyempitan Terminologi Piutang Negara: dari UU PUPN hingga RUU Pengurusan Piutang Negara dan Piutang Daerah

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s